Якутяне о "минах" скороспелого закона "КлиКра"
Россия на пороге масштабной реформы местного самоуправления. Очень скоро большинство якутян почувствует ее дыхание на себе. Ил Тумэн уже аплодировал, стыдливо назвав свое решение «концептуальной поддержкой». Депутаты признаются, что, проголосовав за проект «закона КлиКра», не представляют, в какой форме его выдаст Государственная дума. Проект закона № 40361- 8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» поступил в Госдуму 16 декабря 2021 года. А уже 26 января депутаты намерены рассмотреть его в первом чтении. Ожидается, что к марту законопроект окончательно примут, и он получит силу закона. Авторами документа выступили сенатор Андрей Клишас и председатель Комитета ГД по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников — отсюда и народное название «закон КлиКра».
Можно предположить, что неслучайно законопроект о реформе МСУ вынесли на публичное обсуждение в затяжные январские праздники. В 205-страничном документе не могут разобраться юристы, а что уж говорить про обывателей, к тому же занятых новогодними хлопотами?! Но якутяне опять впереди России всей, и мимо нас законопроект не прошел. Давно мы не ломали столько копий вокруг федеральной инициативы, разве что проект пенсионной реформы с не меньшим энтузиазмом грызли. Но тогда было лето, а теперь зима, стужа и шампанское под фейерверки. Итак, что нам сулит «закон КлиКра». Часть его положений должна вступить в силу уже после опубликования, остальные с 1 января 2023 года, а к 1 января 2028-го все муниципальные образования страны станут городскими округами, муниципальными или внутригородскими округами городов федерального значения.
По мнению авторов инициативы, Россия должна перейти на одноуровневую систему местного самоуправления. Пока же существуют муниципальные районы и расположенные на их территории поселения — этакое двухэтажное самоуправление. Каждый из его «этажей» имеет свои полномочия. К примеру, школы, детские сады и межселенные дороги находятся в ведении районных властей. А вот за внутрипоселенческие дороги и дворовые территории отвечают администрации городов, поселков и сел. Де лят они ответственность за культуру, спорт, и поди простому гражданину разберись, с каким вопросом в какую администрацию — местную или районную — нужно обращаться.
«Проект КлиКра» определяет, что все муниципальные образования/ округа будут равны и отвечать за всё на их территории за исключением того, что останется в ведении субъекта РФ или федерального центра. Это якобы должно приблизить муниципальные услуги к населению, читай, обратить власть к народу. Есть и еще один момент. Не секрет, что сегодня сплошь и рядом главы районов находятся в жестком противостоянии с главами райцентров. Формально они равны между собой, поскольку их полномочия не пересекаются. Но вопрос «кто главнее на конкретной территории» постоянно всплывает. Хорошо это или плохо, определенного мнения нет. Одни считают, что любая конфронтация власти не в пользу жителей — паны дерутся, у холопов чубы трещат. А другие уверены, что чем меньше дружит глава района с главами поселений, тем меньше коррупционных проявлений, поскольку все следят друг за другом и с удовольствием стучат друг на друга в органы.
Как бы то ни было, а предлагаемый «закон КлиКра» должен положить конец самоуправленческой междоусобице, так как все муниципалитеты не просто равны между собой, но и их территории не пересекаются — делить нечего. А тут еще принятые в 2020 году поправки в российскую Конституцию в помощь. Наверное, немногие тогда ведали, с чем «едят» публичную власть, в которую теперь будет встроено местное самоуправление. Если сейчас глава субъекта имеет минимальное влияние на глав местного самоуправления, поскольку они на разных уровнях власти и регулируются разными законами, то, оказавшись в одной публичной власти, будут разделять ответственность за всё, что происходит, к примеру, в Якутии.
Об этом 19 января на заседании Экспертного клуба Якутии говорил народный депутат Иван Данилов. По его мнению, когда «закон КлиКра» вступит в силу, ни Айсен Николаев, ни министры его правительства не смогут отмахнуться от граждан, ссылаясь на отсутствие полномочий. А значит, стоит пожаловаться местному чиновнику где-нибудь в городе или селе, как ил дархан тоже должен будет вздрогнуть. Ну а в первую очередь, видимо, сам местный чиновник, которому отвечать перед главой республики. Очень хотелось бы верить, что Айсен Николаев возьмет под контроль все тысячи проблем в сотнях населенных пунктов Якутии. Но уж слишком наивно это выглядит. Невольно приходит на ум сцена из Простоквашино, где почтальон Печкин говорит: «Я потому злой был, что у меня велосипеда не было». Неужели, если чиновникам дать «велосипед», то есть новый закон, они сразу начнут работать по-новому...
КТО СВЕРХУ
Глава Верхневилюйского улуса Владимир Поскачин является весьма авторитетным, встроенным во власть руководителем. Поэтому для многих оказалось полной неожиданностью его яростное несогласие с законопроектом КлиКра. У Поскачина не забалуешь, и главы поселений палки в колеса его «велосипеду» не вставляют. Вроде бы ему и беспокоиться не о чем — для него с новым законом мало что изменится. Но именно Поскачин возглавил протест в Вилюйской группе улусов против принятия законопроекта Клишаса-Крашенинникова.
Владимир ПОСКАЧИН:
— Когда принимали 131- ФЗ (о местном самоуправлении, 2003 г.), главным было сделать власть в шаговой доступности от людей, чтобы каждая бабушка могла дойти до избранного главы поселения. По нему было государство для народа, а по новому законопроекту народ для государства — это совершенно разные подходы. Жесткая риторика верхневилюйского главы елеем легла на душу многих глав поселений республики. С переходом на городские и муниципальные округа они лишатся должностей, а жители — представителей власти в шаговой доступности. Но есть и более серьезные опасения.
Михаил ТЕРЕНТЬЕВ, глава Нерюктяйинского 2-го наслега Олекминского района:
— Я просто убежден, что если закон будет принят, для наслегов наступит конец. Если округа создадут в пределах района, хотя я такого требования в законопроекте не видел, то аккумуляция средств будет в центре этого округа с деградацией дальних наслегов. У наслега не будет своего главы, депутатов, бюджета и денег, соответственно, будут давать по минимуму. Считаю, что в Олекминском районе нужно со здавать несколько муниципальных округов по зонам с учетом их экономических и других особенностей. Согласно законопроекту КлиКра, в переходный период (2023-2027 гг.), «при наличии согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, осуществляется объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с образованием муниципального округа в границах территории муниципального района». То есть, если все советы депутатов от районного до городского, поселкового и наслежного проголосуют за, появятся муниципальные округа в рамках территорий нынешних районов. При этом администрации и советы депутатов поселений упраздняются. В каждом городе, поселке и селе вроде бы обещают оставить чиновников, ну или старост, назначаемых главой округа. Они избираться населением не будут, не будет и местных депутатов, а лишь окружные советы. Каким образом это приблизит власть к народу, действительно, понять сложно.
17 января на пленарном заседании Ил Тумэна депутат Игорь Григорьев привел пример, как сформирован райсовет в Алданском районе: из 21 депутата 20 живут в Алдане и один — в Нижнем Куранахе. Все остальные поселения, включая город Томмот, не имеют своих представителей в райсовете. Пока они могут достучаться до своих чиновников и депутатов, но с принятием «закона КлиКра» такая возможность отмирает вместе с самими местными чиновниками и депутатами. Из Алдана им назначат представителя, но это явно не то, что депутат по соседству или избранный тобой глава. С ликвидацией муниципальных образований в поселениях исчезнут и общественные советы при них.
Корреспондент «ЯВ» спросил у председателя комитета Ил Тумэна по госстроительству, законодательству и местному самоуправлению Владимира Прокопьева, о каком общественном и депутатском контроле может идти речь, когда до ближайшего депутата, если повезет, десятки километров, а то и несколько часов на вертолете? Это был не единственный вопрос, на который у руководителя профильного комитета якутского парламента не было конкретного ответа. Ему не раз приходилось ссылаться на то, что никто понятия не имеет, каким закон окажется на выходе из Госдумы. Пока лишь представлен его проект к первому чтению, а за два последующих могут появиться серьезные поправки. Над этим работает Ил Тумэн с нашими депутатами Госдумы, немало предложений из других регионов.
По мнению же заместителя председателя Совета муниципальных образований республики Василия Сапсая, наиболее простым и эффективным способом является увеличение количества депутатов окружного совета, чтобы были свои избранники из каждого поселения.
«Руководителей поселений будет назначать окружной совет или глава округа после встреч с населением», — заявил Сапсай. Впрочем, сколько человек прочитало законопроект КлиКра, пожалуй, столько и мнений. Одни считают, что назначение глав наслегов (будут они называться территориями, управами или как еще) станет благом для якутского села. Зачастую на выборах здесь побеждает представитель наиболее многочисленного рода, остальным ничего не светит. Другие же уверены, что с принятием «закона КлиКра» практика назначения родовы главы или верных ему людей распространится на всю территорию округа, читай, на весь район.
Законопроект дает и широкое толкование тому, кто может стать главой муниципального или городского округа: «Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается: 1) на муниципальных выборах (прямое всенародное голосование. — Прим. ред.); 2) представительным органом муниципального образования из своего состава (окружной совет депутатов. — Прим. ред.); 3) представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации».
17 января во время своего выступления в Ил Тумэне Айсен Николаев высказался за прямые выборы окружных глав. Якутия является одним из форпостов России, сохраняющим прямые выборы руководителей администраций всех муниципальных образований. 85% столиц субъектов РФ уже избирают глав через представительные органы власти. Якутск же стоит на своем: каждый житель имеет право голоса. Хотя наверняка в правительстве есть силы, мечтающие сломать эту непредсказуемую практику. Ведь голосуем мы как бог на душу положит, а не так, как того хотят чиновники или партия власти. Конституция республики закрепит в своих положениях правило избрания окружных глав.
Эксперты полагают, что они включат все три указанные в законопроекте КлиКра формы: прямые выборы, выборы из числа депутатов и по представлению главы республики. А дальше уже уставы новообразованных округов закрепят наиболее приемлемые для них положения. Если всё отдадут на откуп депутатам, цена мандата вырастет. А, значит, предвыборные кампании окружных советов превратятся в гонку денежных мешков, победители которых в той или иной форме попытаются монетизировать свои голоса: я тебя поддержу, а ты, став главой округа, мне за это… Уже сейчас во многих улусах, районах депутатов обвиняют в том, что они проявляют чрезмерную лояльность к главам в обмен за участие в муниципальных контрактах. Остается надеяться, что местные представительные собрания услышат Айсена Николаева и оставят народу хотя бы право самим избирать окружного главу.
НАМ С ВАМИ НЕ ПО ПУТИ
Депутаты и комментаторы от власти как мантру повторяют, что как минимум на пятилетний переходный период муниципальные или городские округа Якутии будут находиться в рамках территорий нынешних улусов и районов. Но законопроект Клишаса и Крашенинникова этого не требует и позволяет достаточно свободную окружную нарезку. Кроме Якутска у нас уже есть городской округ «Жатай» — на них, кстати, новый закон никак не отразится. Но если Жатай может быть округом, то почему, к примеру, Нерюнгри, Алдан, Мирный, Ленск не вправе претендовать на подобный статус? Статья 9 часть 3 «Виды муниципальных образований» устанавливает: «Городским округом является муниципальное образование, в состав территории которого входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа. На территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации».
Оставим юристам купание в казуистике 200-страничного законопроекта и попытаемся перевести эти строки на понятный язык. Городским округом может быть один или несколько городов, допускается присоединение поселков и сел с общей плотностью населения в пять раз выше среднероссийской. На квадратный километр территории РФ сегодня приходится 8,57 чел., то есть на квадратном километре городского округа должны проживать не менее 43 человек.
Плотность населения в Алдане в 2021 году превышала 600 человек на квадратный километр, аналогичная ситуация в других городах. То есть они вполне могут объявить себя городскими округами. Как правило, в райцентрах сосредоточены основные бюджетообразующие предприятия, и у местных депутатов, и жителей будет большой соблазн отгородиться собственным округом от бесконечно дотационных депрессивных поселков и сел. Большого ума для этого не надо, достаточно решения своего представительного органа. Богатые налогами поселки и села тоже могут объединиться в самостоятельные муниципальные образования, оставив за бортом тех самых бесперспективных соседей. К муниципальным образованиям нет строгих требований по плотности населения, территории и т. д. Депутаты поселений могут собраться на свои сессии и проголосовать за объединение. Закон предполагает, чтобы между поселениями одного округа можно было проехать за 12-часовой световой день, но здесь законодатель предусмотрел послабления для малообжитого Севера: «Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях».
КОНСТИТУЦИЮ ЯКУТИИ ПОД НОЖ
Свою мину замедленного действия в законопроекте нашли и представители национальных наслегов. Глава Беллетского эвенкийского национального наслега Алданского района Джулустан Сидоров является одним из наиболее ярых критиков «закона КлиКра». Попав в общий муниципальный округ, наслег потеряет свое юридическое лицо и, соответственно, закрепленную за ним территорию. Коренные малочисленные народы Севера рискуют стать обычными статистическими единицами населения, утратив ранее закрепленные за ними преференции.
«Мы столько лет боролись за свои права, столько законов приняли, и в одночасье можем всё потерять», — с горечью отметил Джулустан Сидоров. Все заверения чиновников о том, что территории традиционного природопользования и права КМНС закреплены различными законами и Конституцией республики, на поверку могут оказаться пшиком. Конституционный совет РС(Я) подготовил аналитическую справку на закон Клишаса-Крашенниникова. На 21 странице объясняются слабые стороны предлагаемого проекта. Это не значит, что советники против, они лишь указали, на что необходимо обратить внимание.
В частности, после принятия «закона КлиКра» в Якутии предстоит внести изменения в 58 республиканских законов и кодексов, в том числе в Конституцию РС(Я), Земельный кодекс, законы о налогообложении, сельском хозяйстве, ряд законов о традиционном природопользовании и КМНС. Конституционные советники не уточняют, что именно там нужно поправить, что заставляет воображение рисовать самые невероятные картины. Но есть и то, что силами Ил Тумэна не поправишь и не исправишь.
Из аналитической справки Конституционного совета РС(Я):
«В статье 1 проекта закона дается определение понятию местного самоуправления. Данное определение не соответствует определению местного самоуправления, установленному в статье 130 Конституции РФ. В частности, не содержит положения о том, что местное самоуправление самостоятельно решает владение, пользование и распоряжение собственностью»;
«В проекте четко не указано, к чьим полномочиям относится и каким нормативным правовым актом устанавливается наделение муниципального образования статусом муниципального округа, городского округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения»;
«В представленном проекте федерального закона такой институт, как голосование, не закреплен»; «
Проектом ФЗ не предусмотрен институт отзыва выборного должностного лица, как форма муниципальной правовой ответственности»;
«Закрепление за органами местного самоуправления наиболее значимых вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и их финансовое наполнение остается на усмотрении субъекта РФ»;
«Необходимо обратить внимание и на то, что законопроект в отличие от федерального закона № 131-ФЗ не содержит положения о выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований».
КАК БУДЕТ
Во всяком случае, пока «закон КлиКра» не отражается на выборах 2022 года. Они пройдут в ныне действующем порядке, если, как отметил председатель комитета Ил Тумэна Владимир Прокопьев, не последует каких-то новых нормативных актов и разъяснений. Но уже с 2023-го всё изменится: районные советы депутатов преобразят в окружные советы, те потом должны будут принять уставы своих округов, а все выборы поселенческого уровня в переходный период вовсе должны быть отменены, власть постепенно перейдет к главе округа.
Могут ли в этот переходный период поселения взбунтоваться и создать свои личные или соседские округа, юристы по прежнему спорят и надеются, что в следующих чтениях Госдумы «закон КлиКра» станет понятнее. Некоторые якутяне увидели в законопроекте еще одну большую опасность. Озвучил ее все тот же глава Верхневилюйского улуса Владимир Поскачин. По его мнению, упразднение института выборов глав и депутатов поселений выкосит целую плеяду молодых активистов и политиков. Больше не нужно будет доказывать доверие земляков к себе. Для назначения старостой достаточно быть удобным для власти, ну или родственником какого-нибудь высокопоставленного окружного или столичного начальника…
Сергей СУМЧЕНКО.
Фото: Якутия.Инфо